私拆承重墙，地方处罚标准过低怎么办？交付后未实际入住的业主是否需要缴纳物业费？小区供水供电设施所有权归谁？……
前不久，全国人大常委会在中国人大网公布了一起备案审查指导性案例，对地方物业管理条例中“私拆承重墙处罚标准”等多个问题进行审查纠正，引发社会广泛关注。
对行政法规、地方性法规和司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法监督职责、保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项重要工作。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。党的二十大明确提出，完善和加强备案审查制度。“备案审查”被首次写入党的代表大会报告，迎来深入发展重大契机。
近年来，在公民、组织向全国人大常委会提出审查建议后，备案审查纠错——叫停地方对出租汽车司机设置户籍门槛的规定；纠正地方对女性享受生育保险待遇设置不适当条件的规定；清理地方法规中“超生即辞退”的规定；纠正司法解释越权规定“附条件逮捕”……
全国人大常委会积极践行全过程人民民主重大理念，通过备案审查工作解决人民群众急难愁盼、关心关注以及涉及切身利益的实际问题，不断增强人民群众的法治获得感。
聚焦民生领域，不断彰显纠错刚性
承重墙是房屋建筑安全的“生命墙”，私自拆掉承重墙，不仅会危及住户的生命安全，造成的财产损失也难以估量。
今年以来，因私拆承重墙而引发的安全隐患事件频发，群众对此反映强烈，要求严惩私拆承重墙违法行为的呼声不断。住房和城乡建设部专门下发通知要求坚决遏制私拆承重墙等违法违规行为。
2023年6月25日，小区悬挂的“严禁拆除承重墙体 危害楼栋公共安全”横幅。图片来源：视觉中国
根据国务院《建设工程质量管理条例》第十五条规定，房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。第六十九条规定，违反本条例规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款；房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。
但有的省份的物业管理条例却降低了私拆承重墙的罚款数额，规定业主、物业使用人损坏房屋承重结构、主体结构的，由县级以上人民政府住房城乡建设行政主管部门责令立即改正，恢复原状，可以处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款。
全国人大常委会法工委收到备案审查建议后，经审查认为，该地方物业管理条例对于业主、物业使用人损坏房屋承重结构、主体结构的罚款额度明显低于《建设工程质量管理条例》规定的罚款额度，属于放松管控，与上位法规定不一致。而且地方的规定是“可处”罚款，国务院的规定是“并处”，地方的处罚规定明显较轻。
全国人大常委会法工委表示，房屋承重结构、主体结构涉及公共安全，制定机关对此应当给予高度重视，地方性法规应当严格执行上位法有关规定，不应放松管控，降低处罚幅度。
除对地方物业管理条例中损坏房屋承重结构处罚幅度规定审查外，在今年公布的指导性案例中，全国人大常委会法工委还对地方性法规能否规定建设单位在竣工验收后将供水、供电等设备所有权移交给专业经营单位作出审查。
实践中，小区内的供水、供电、供气、供热等设施设备及相关管线等专业经营设施设备的归属情况比较复杂。有地方性法规规定，建设单位在竣工验收后，应当将变（配）电、二次供水、换热、燃气调压等设施设备及相关管线等专业经营设施设备的所有权移交给组织安装施工的专业经营单位；专业经营单位应当接收，并负责专业经营设施设备的管理、维修、养护和更新。
全国人大常委会法工委了解这一情况后，经审查认为，该地方性法规的这一规定与上位法规定不一致。理由是，民法典第二百七十一条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。第二百七十四条中规定，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。另外，国务院制定《物业管理条例》第五十一条规定，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任。根据这一规定，供水、供电、供气、供热等共用设施设备的所有权属于业主共有，并不影响相关单位对专业经营设施设备的维修和养护责任。地方性法规无权作出将专业经营设施设备的所有权移交专业经营单位的规定。
悠悠万事，民生为大；民之所望，行之所向。除了物业管理之外，这些年，全国人大常委会法工委还聚焦就业、出行、医疗等多个民生领域，频频发力，持续加大备案审查力度，审查处理了一批人民群众反映集中、影响百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的“问题”法规、司法解释，在保障公民合法权益、维护国家法治统一方面取得了显著成效。
践行全过程人民民主，增强群众获得感
“停车欠费1元，罚200元”，合理吗？
2021年，有地方性法规规定，停车人应当按照规定缴纳道路停车费用，逾期未缴纳的，进行催缴同时并处二百元以上一千元以下罚款。
有公民对此向全国人大常委会法工委提出审查建议，认为该规定有违“无过错不处罚”的法治原则和比例原则、程序正当原则。
全国人大常委会法工委收到审查建议后，及时请制定机关说明情况，请执法部门提供有关规定实施情况，向有关部门了解停车收费改革的相关政策，向审查建议人进一步询问提出审查建议的考虑，通过多种方式了解、走访居民127户，在此基础上与有关制定机关就法规修改方案反复交换意见，力求取得平衡和共识。后来，制定机关对有关规定作出修改，调整完善罚款的额度和程序，并督促有关单位出台具体办法，处理结果得到社会各方面普遍认可。
这一鲜活生动的案例，正是近年来备案审查工作坚持以人民为中心，践行全过程人民民主、解决群众急难愁盼问题的具体体现。
备案审查承载着保障公民权利的重要使命。我国立法法、监督法等法律规定，公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行审查。
全国人大常委会法工委不断健全备案审查工作吸纳民意、汇聚民智的机制、渠道和方式。2019年，在中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议“一键提交”。截至目前，共收到公民、组织网上提出的审查建议1.2万余件，约占审查建议总数的66.3%。法工委每年都向常委会报告备案审查工作情况，并将年度备案审查工作情况报告通过中国人大网和全国人大常委会公报向社会公布。
记者注意到，公民参与备案审查的民主热情不断高涨，全国人大常委会每年收到公民、组织提出的审查建议数量都在快速增长，以最近几年为例，2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件，被外界喻为“井喷式增长”。
审查建议人来自不同地域、行业、群体，包括工人、农民、个体工商户、专家学者、基层行政执法人员、律师、学生、人大代表、政协委员、企业事业单位、有关国家机关等。审查建议内容十分广泛，涉及诸多领域，或表达权益诉求，或关注法治进步，或反映群众急难愁盼问题，或呼吁解决制度衔接问题，为新时代进一步提高备案审查工作质量提出新的挑战。
“我们对审查建议逐一登记、逐件研究；必要时，与审查建议人沟通，了解来自基层和各方面的真实声音，增强审查研究的针对性、实效性；提出处理意见后，通过书面发函、电话沟通等方式及时作出反馈。以研究处理审查建议为抓手，积极推动解决人民群众普遍关注的问题。”全国人大常委会法工委相关负责人表示。
不仅如此，备案审查工作还同办理代表议案建议、委员提案工作结合起来，同基层立法联系点工作结合起来，同立法修法工作结合起来，同联系指导地方人大备案审查工作结合起来，努力通过各种渠道和形式了解社情民意、回应社会关切。
根据全国人大代表提出的建议，全国人大常委会法工委2021年督促纠正个别地方以户籍限制从事出租车司机职业的问题；2022年，又进一步梳理研究、推动9个地方纠正了类似问题。
发展全过程人民民主，是新时代新征程做好备案审查工作必须遵循的重要原则、必须贯彻的重大理念。全国人大常委会一方面通过备案审查解决人民群众关心关注的实际问题，增强人民群众法治获得感；另一方面，不断拓展和健全人民群众有序参与立法、表达意愿关切的途径和形式，充分保证人民群众对国家立法工作的知情权、参与权、表达权、监督权。
2023年2月23日，施工人员对小区换热站进行降噪施工。图片来源：视觉中国
研究出台重要举措，进一步健全备案审查制度体系
近年来，备案审查制度在保障国家法治统一、促进社会公平正义、发展全过程人民民主、提升国家治理效能等方面作用日益彰显。
为了贯彻落实党的二十大精神，更好履行宪法法律赋予的监督职权，根据今年全国人大常委会立法工作计划提出的“任务清单”，全国人大常委会将研究出台关于完善和加强备案审查制度的举措。其中强调要增强备案审查制度刚性，加强主动审查、专项审查，加强对公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作，建立并不断健全备案审查案例指导制度。
此外，记者了解到，在备案审查践行全过程人民民主方面，也将不断畅通人民权益表达渠道和参与过程，认真做好代表、委员提出的议案、建议、提案和公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作，完善审查建议办理机制，提高重点、难点审查建议办理成效，提升审查工作民主含量和质量，把备案审查工作和制度建设成为人大民主民意重要表达平台和载体。
来源：《中国人大》杂志2023年第20期｜作者：张维炜、丁子哲
编校：张玮琦
责编：张钰钗
